联合国儿童基金会在2008年8月发布的《全球儿童营养不良状况报告》中赞扬了中国。报告中称，过去15年中，中国是在改善儿童营养状况方面做得最好的国家之一，印度则是做得最糟糕的国家之一。

    2009年9月，伦敦发展研究所主任劳伦斯·哈达德在接受路透社采访时也表示，印度虽经济发展迅猛，但该国惊人的营养不良人数比例却没能降下来，该方面的进展较中国落后两代人的时间。

    同是人口大国、又同是发展中国家，中国居民的营养改善为什么能领先印度如此之多呢？回顾梳理我国近几十年来的营养健康政策，至少能从中找到部分答案。

    3份文件为我国营养改善工作的开展打下了坚实的基础

    曾经，我国面临的营养问题不仅仅是微量营养素缺乏这种“隐性饥饿”，更有赤裸裸的饥饿。20世纪50—60年代，由于粮食短缺造成很多居民无法满足最低的营养需求，蛋白质-热能营养不良相当普遍。主要表现是浮肿病——看起来挺胖的一个人，却衰弱得连路都走不动，手指往腿上一按，就会出现深深的一个凹陷，许久不能恢复。1959年的全国营养调查显示，人均能量摄入量为2060千卡/日，蛋白质为57克/日；在一些特定年龄层人群中和一些地区，佝偻病(维生素D缺乏)、癞皮病(尼克酸缺乏病)以及维生素A和维生素B2的缺乏也相当严重。

    20世纪70—80年代，我国的农业生产有了较大发展，国家放开了粮食价格，取消了凭票供应，粮食供应已基本能够满足大多数人的最低营养需要。1982年全国营养调查显示，一些微量营养素如铁、维生素A、维生素B2、钙等摄入不足的情况依然存在，但人均能量和蛋白质摄入量均已达到推荐量的90%以上。

    儿童营养不良出现令人兴奋的改善要来得晚些。据中国疾病预防控制中心高级顾问陈春明教授介绍，世界卫生组织通常以5岁以下儿童的生长迟缓率作为儿童营养不良的指标。1990年，我国5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率分别是13.7%和33.1%。1990—1995年，5岁以下儿童低体重率每年仅下降0.5个百分点，生长迟缓率则没有任何改变。情况发生很大改观是在1995年到2005年的10年里，低体重率每年降低0.7个百分点，生长迟缓率每年降低2.5个百分点。 “这对全球的统计数据产生了很大影响。20年来，就全球来看，以0—6岁儿童营养状况的改善最为显著，我们国家可以说是为此做出了很大贡献。”陈春明教授说。

    “为中国居民营养改善工作的开展打下坚实基础的，是中国政府自上世纪90年代以来先后发布的3份文件——《九十年代食物结构改革与发展纲要》、《中国营养改善行动计划》和《中国食物与营养发展纲要（2001-2010）》。”卫生部疾病预防控制局慢性病预防控制和营养管理处李光琳在日前召开的“2009年中国食物强化与营养改善研讨会”上如是说。

    20世纪80年代，随着改革开放的推进，我国经济进入快速增长阶段，居民生活由温饱向小康逐步转变。粮食生产大幅改善，食品加工业发展迅速，食品市场逐步趋向繁荣。调整膳食结构，建立符合中国国情的科学合理的膳食结构，成为当时那个年代最重要的任务。

    1992年12月，在罗马召开的全球性部长级营养会议通过《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》。在这次迄今为止全球召开的级别最高的营养会议上，包括中国在内的159个国家做出了承诺——致力于降低碘缺乏和维生素A缺乏的发生率，尽可能降低其他重要微量营养素缺乏，尤其是铁缺乏的发病率。

    1993年，国务院印发了《九十年代食物结构改革与发展纲要》，成立了国家食物与营养咨询委员会；1997年，为尽快改善我国居民的营养状况，国务院办公厅发布了《中国营养改善行动计划》；2001年，国务院办公厅颁布了《中国食物与营养发展纲要（2001—2010）》。

    由于产生于不同的历史背景下，3份文件各自的目标互不相同。《九十年代食物结构改革与发展纲要》产生于主要食物生产能力大幅提高、居民生活水平迅速改善、食物模式由温饱型向小康型转变的关键时期，因此，侧重于促进食物的消费和发展。而在《中国营养改善行动计划》的出台之前，我国政府已经签署了《世界营养宣言》、《世界营养行动计划》，当时，营养不良问题依然存在、营养过剩或不平衡问题日益突出，所以，《中国营养改善行动计划》强调满足食物供给和营养供给量，优化膳食模式，减少营养相关疾病。《中国食物与营养发展纲要（2001—2010）》产生于主要农产品供给从长期短缺转向总量基本平衡、居民食物与营养结构进一步改善、基本实现小康向全面实现小康的时期，其特点是根据营养改善的需要，调整食物生产加工计划，切入点是促进食物生产、营养与消费的协调发展。不难看出，如果说前两份文件的目标是“满足”，那么《中国食物与营养发展纲要（2001-2010）》强调的是“保障”——保障充足的食物供给和合理的食物摄入量及营养素摄入量，降低营养不良性疾病发病率。

    建立健全营养法律法规是当前营养改善工作的重中之重

    当前，我国食物生产与消费迅速发展，居民营养状况得到较大改善，但也必须正视以下挑战的存在，即城乡居民营养差异较大，城市居民膳食不平衡或营养过剩，农村贫困地区居民营养不良；食品工业发展滞后，产品结构不合理，食物质量、安全和卫生存在隐患。李光琳表示，在现阶段，《中国居民营养改善条例》的制定是我国居民营养改善工作的重中之重。

    营养的相关法律是营养改善工作的重要保障。遗憾的是，与国外相比，我国的营养立法工作已经落后。自上世纪80年代起，专家呼吁进行营养立法。1985年，卫生部下发《关于加强临床营养工作的意见》。1988年，卫生部下发《关于加强营养工作的通知》，首次把营养从临床范畴扩大到全民营养范畴，营养专业人员开始起草《营养管理条例》初稿。之后，营养立法经过了一段漫长的等待。1997年，为落实《中国营养改善行动计划》，卫生部委托中国营养学会初步制定《营养师法》草案。进入21世纪后，随着越来越多的“两会”委员提交相关议案，2004年，营养立法进入了提案阶段。在国务院领导的关心下，卫生部成立了《中国居民营养改善条例》起草小组。起草小组经过研究、论证，几易其稿，形成了《中国居民营养改善条例》初稿。2008年，进入卫生部立法计划。

    营养立法绝对不是一朝一夕的事情，不过，即使是短期内还看不到《中国居民营养改善条例》出台，也不必悲观。据李光琳透露，卫生部将计划以部门规章的形式，向全国下发关于加强全国营养工作的通知，这无疑将为营养改善工作提供一定的政策依据。

    在建立健全营养的法律法规之外，卫生部编写了一系列营养相关技术性文件，如《疾病预防控制机构营养工作规范》、《中国居民膳食指南2009》、《糖尿病防治指南2009》、《高血压防治指南》及2010基层普及版、《青少年体力活动指南》、《儿童肥胖防治指南》和《儿童青少年零食消费指南》……这些技术性文件扩大了营养工作的影响，提高了营养改善工作的可操作性。

    在卫生部的领导下，我国的大众食物强化项目取得了良好的效果。从2004年至今，铁强化酱油推动工作在北京、吉林、河北、江苏、浙江、山东、广东、广西、贵州等9个省陆续启动，宣传覆盖3亿人，5千多万人长期食用。在河北围场、甘肃兰州、山西吕梁开展的强化面粉工作，也覆盖了约25万人口。更值得一提的是，各方在推动工作中达成了合作共识：食物强化能够推动企业发展与技术提升，是企业的一个新的利润增长点；能够落实营养改善策略，推动营养改善工作，有效地改善居民微量营养素状况。

    与营养改善工作关系非常密切的另一项工作是2007年9月由卫生部、全国爱国卫生运动委员会和中国疾病预防控制中心联合发起的“全民健康生活方式行动”。卫生部部长陈竺批示：“将此项行动作为疾病预防控制机构与社区、乡镇基层医疗服务体系建设的切入点之一，不断探索取得经验。”截至目前，全国29个省（区、市）和新疆兵团已启动省级全民健康生活方式行动，全国共创建281个全民健康生活方式行动示范点，包括示范单位163个，示范社区48个，示范食堂39个，示范餐厅31个。

    中央财政转移支付地方营养干预项目的出现对于营养工作来说则是一个巨大的突破。以往，营养工作局限于科学研究和小范围试点，从2009年开始，营养与健康监测工作首次纳入中央财政转移支付地方项目，项目覆盖北京、山西、黑龙江、浙江、安徽、山东、广东和贵州等8个省（市）。

中央财政转移支付地方卫生项目的概念是，每年由卫生部提出年度计划，经财政部审核批准后，由中央财政系统逐级下拨项目经费，各级卫生行政部门根据项目要求执行落实。一旦列入，意味着在未来一段时间内会有稳定的资金投入，这无疑会对  被列入的卫生工作在将来形成长效工作机制起到积极的促进作用。

    截止去年底，通过中央财政转移支付地方营养干预项目，已经对上述地区的16个县（市）的16，000人开展了营养常规检测；在北京、广东开展了3种膳食调查方法的比较性研究；在山西、贵州开展了两种血红蛋白检测方法的比较性研究。“当然，比较性研究只是为进一步推广营养工作做铺垫，从长期来看，应该逐步把食物强化等有效的营养干预措施涵盖进来。”李光琳表示